Поскольку министр юстиции Николай Онищук является членом Национального конституционного совета (НКС) и рабочей группы по подготовке проекта новой Конституции, наша беседа, разумеется, началась с обсуждения этой темы.

Работа продолжается

— 18 марта 2008 г. Мониторинговый комитет ПАСЕ обратился в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) с просьбой «оценить проект Конституции Украины, подготовленный группой ученых во главе с профессором Владимиром Шаповалом». 13—14 июня состоялась 75-я пленарная сессия Венецианской комиссии, на которой и была представлена требуемая оценка. В некоторых отечественных СМИ уже появились публикации на эту тему, причем довольно критические. В статьях, в частности, указывается на то, что законопроект г-на Шаповала якобы был инициирован Президентом Украины Виктором Ющенко, в том числе и НКС. Что вы можете сказать по этому поводу?

— Вышеупомянутый документ был подготовлен еще до формирования НКС по собственной инициативе украинских ученых. Концепция новой Конституции, которую в настоящее время рассматривают члены НКС и рабочей группы, на самом деле использует лишь отдельные положения законопроекта Владимира Шаповала. Хочу подчеркнуть, что Венецианская комиссия рассмотрела авторскую версию ученых, которая не отражает ни официальную позицию главы государства, ни членов НКС и рабочей группы.

Резюмируя вышесказанное, считаю, что будет некорректно обсуждать выводы Венецианской комиссии, так как объект ее исследований не отображает официальный конституционный процесс в Украине.

— Когда же появится на свет новая Конституция?

— Спрогнозировать сроки довольно сложно. Отрадно то, что острота дискуссий вокруг этой проблемы существенно снизилась. Фракция БЮТ так и не подготовила собственный вариант законопроекта, хотя неоднократно заявляла о том, что он существует. Партия регионов, в свою очередь, как следует из сообщений СМИ, приостановила работу над собственным проектом новой Конституции.

На заседании рабочей группы было принято решение продолжить работу над концепцией Основного Закона. Следующий этап — заседание Конституционной комиссии, которая и должна дать ей соответствующую оценку.

Хочу отметить, что время, прошедшее с момента последнего заседания рабочей группы, не потеряно зря, и образовавшаяся пауза была заполнена активным общественным обсуждением различных аспектов проекта нового Основного Закона. В частности, в Киев приезжали представители Венецианской комиссии, с которыми состоялось обсуждение основных положений новой Конституции. Прошла целая серия «круглых столов», посвященных этой теме. В ближайшее время в Харькове в юридической академии им. Ярослава Мудрого состоится конференция, на которой будут обсуждаться вопросы конституционного реформирования судебной системы.

По сути, конституционный процесс вступил в фазу активной общественно-научной дискуссии. В некотором роде проходит презентация концепции, подготовленной рабочей группой. От такой постановки вопроса, на мой взгляд, выиграет вся страна. Такая дискуссия, без сомнения, пойдет на пользу конституционному процессу независимо от того, чем она завершится, поскольку выявит все его позитивные и негативные стороны, и конечный продукт в итоге получится более качественным. НКС в своих выводах относительно концепции нового Основного Закона, без сомнения, будет опираться на результаты обсуждений на многочисленных общественных форумах, посвященных этой проблеме.

Кроме того, на днях я как министр юстиции совместно с представителем Президента Украины в Конституционном Суде и ЦИК Мариной Ставнийчук и народными депутатами, представляющими ведущие парламентские фракции, по приглашению немецкого правительства совершим визит в Германию для ознакомления с практикой конституционного процесса в этой стране. Германия готова поделиться с нами собственным опытом конституционного строительства.

Двухпалатный парламент

— Чтобы избежать всяческих кривотолков, уточните, чем же отличается концепция новой Конституции, подготовленная рабочей группой, от других аналогичных документов?

— Отличий много. Во всяком случае проект не содержит положений об императивном мандате и предполагает лишение органов прокуратуры функций досудебного следствия. На это как на недостаток традиционно указывает Венецианская комиссия и Совет Европы, когда анализируют как действующую Конституцию, так и проект, о котором идет речь.

В выводах относительно проекта г-на Шаповала Венецианская комиссия также указывает на дуализм правового режима местных госадминистраций. Имеется в виду, что они входят в систему исполнительной власти, формируются президентом с участием правительства, ответственны перед президентом, но подотчетны правительству.

В проекте рабочей группы предложено решение этой проблемы. Госадминистрации приобретут свойства префектур и будут осуществлять контроль за соблюдением законодательства, органов местного управления, исполнительной власти в регионах. То есть они станут органом государственной власти, непосредственно не интегрированным в исполнительную систему.

Во всех законопроектах новой Конституции содержится общее положение о праве президента досрочно прекращать полномочия парламента по политическим мотивам. Рабочая группа считает это возможным с точки зрения развития института президентства. Венецианская комиссия указывает же на то, что этот институт может быть использован без острой необходимости.

Идеология проекта Основного Закона, разработанного рабочей группой, состоит в том, что необходимо развивать систему сдержек и противовесов. Сегодня налицо конфликт институтов государственной власти. Как разрешить эту проблему?

Существует несколько вариантов. Один из них — обеспечить моноцентричность власти, которая априори устранит конфликт интересов и полномочий. Та же парламентская республика носит моноцентрический характер. Парламент назначает правительство, которое получает всю полноту власти. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, а вся власть сосредоточена в руках этих двух субъектов (судебная не в счет), то и исчезает источник конфликтов.

При этом идеологи такой системы организации власти ссылаются на европейский опыт. Однако при этом нужно учитывать тот факт, что европейские страны, которые используют парламентские формы правления, имеют достаточно высокий уровень развития и партийной, и правовой культуры, и избирательной системы в целом. Нельзя брать в качестве примера ту или иную страну и слепо копировать ее опыт без учета вышесказанных обстоятельств. Никто не говорит, что парламентская система из рук вон плоха и нужно брать за основу президентскую форму правления.

Проблема в том, что форму правления следует выбирать, исходя из конкретных обстоятельств: анализа существующих общественных отношений, развития партийной демократии, зависимости властных институтов от общественного мнения, способности общества контролировать власть, влияния гражданских институтов на принятие тех или иных решений. Когда Украина достигнет определенного уровня развития, а наши партии потеряют зависимость от крупных финансовых групп и будут лишены таких элементов, как корпоративность, тогда можно будет вернуться к вопросу, какая форма правления для Украины лучше.

На данном этапе развития нашей страны члены рабочей группы считают, что должны быть четко разграничены полномочия государственных органов. Так, правительство должно формироваться из одного источника, а не так, как сегодня, — часть формируется парламентом, а некоторых министров назначает президент. Кабмин должен иметь всю полноту исполнительной власти. А главе державы следует оставить право отменять только те акты правительства, в которых речь идет о национальной безопасности страны, обороне и внешней политике.

Во главу угла концепции проекта новой Конституции, предложенного рабочей группой, заложена система сбалансированности власти, которая может быть обеспечена через введение двухпалатного парламента. При этом следует сохранить формирование нижней палаты исключительно по пропорциональной системе, и соответственно она будет отражать интересы наиболее влиятельных партий.

А вот руководителей органов, которые выполняют специальные, регуляторные и контролирующие функции, следует назначать с согласия верхней палаты, которая должна формироваться по мажоритарному принципу. Следует ожидать, что туда будут избраны авторитетные люди из регионов, не обязательно являющиеся представителями различных политических партий, представленных в парламенте.

Такая идеология построения власти, с нашей точки зрения, не выражает интересы той или иной политической силы, а является доктриной, абстрагированной от конкретных политических интересов. У нас открытая площадка для публичных дискуссий.

— Многим людям непонятно, что собой представляет предлагаемый законопроект Конституции — новый Основной Закон или всего лишь изменения в него?

— С точки зрения права следует говорить об изменениях, вносимых в действующую Конституцию, а выражаться они могут в виде постатейных правок или же в форме новой редакции. Парламент за последние пять лет принял 39 законов, в том числе и различных кодексов, в новой редакции. Но это были изменения. Законы назывались «О внесении изменений...» и излагались в новой редакции. Такая нормативная практика распространена во всем мире.

Однако в любом случае конституционные изменения должны быть рассмотрены в парламенте и приняты тремястами голосами. Изменения, которые с точки зрения охраны Основного Закона, требуют проведения референдума, должны быть вынесены на всенародное голосование.

Формальный подход

— Минюст намерен в нынешнем году всерьез взяться за реформирование правосудия. Во многих отечественных СМИ периодически появляются статьи о судьях, принимающих незаконные решения и не несущих за это никакой ответственности. Что предлагает министерство, чтобы повысить ответственность судейского корпуса?

— Усовершенствование системы правосудия является одним из главных направлений деятельности Минюста. И это в первую очередь связано с тем, что нынешняя система организации правосудия, а в некоторых случаях и злоупотребления с их стороны, приводят к потере доверия граждан к судебной власти и снижению ее авторитета.

Правовые принципы организации судебной власти и осуществления правосудия в Украине, функционирование системы судов общей юрисдикции, а также основные требования относительно формирования корпуса профессиональных судей отражены в законе «О судоустройстве Украины».

Однако в процессе его реализации возник целый ряд проблем, в том числе неэффективность процедуры отбора судей и привлечения их к дисциплинарной ответственности. Что касается последнего аспекта, то несовершенство действующего законодательства не позволяет эффективно реагировать на явные нарушения судьями действующего законодательства и принимать соответствующие меры.

Квалификационные комиссии судей, уполномоченные рассматривать вопрос о привлечении судей к дисциплинарной ответственности, зачастую подходят к этому делу формально, сказывается некоторая предубежденность. Анализ решений квалификационных комиссий показывает, что иногда эти органы отказываются привлекать судей к дисциплинарной ответственности по надуманным основаниям, односторонне оценивая те или иные обстоятельства, в результате необъективны в своих оценках.

К сожалению, сегодня законом не определены четкие основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности. В связи с этим указом Президента Украины от 10 мая 2006 г. № 361 утверждена концепция совершенствования судопроизводства, с учетом положений которой были разработаны и поданы на рассмотрение в ВР проекты законов «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве Украины» и «О внесении изменений в Закон Украины «О статусе судей» (новые редакции). Эти проекты приняты парламентом в первом чтении и сейчас завершается подготовка к второму. Министерство юстиции в ходе сопровождения этих проектов представило свое видение необходимых изменений.

Нами предлагается на уровне закона определить четкий перечень оснований для привлечения судей к дисциплинарной ответственности, документ должен быть конкретным и не допускать произвольного толкования действий или проступков, при этом четко регламентировать сроки привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Также разграничивается компетенция квалификационных комиссий судей.

С целью усиления эффективности рассмотрения вопросов о привлечении судей к дисциплинарной ответственности предлагается создать отдельный орган — Дисциплинарную комиссию судей. Для обеспечения объективности принимаемых решений предусматривается ее состав от судейского корпуса сформировать преимущественно из числа судей в отставке.

При этом с целью повышения оперативности и эффективности нами предлагается введение института дисциплинарных инспекторов, которые будут осуществлять соответствующие проверки в дисциплинарных делах. Это позволит рассматривать дисциплинарные дела на принципах состязательности. При этом обвиняемый судья будет иметь необходимые инструменты для своей защиты.

В то же время предлагается усовершенствовать и процедуру отбора судей. Если судейский корпус пополнится опытными профессионалами, то вопрос об их ответственности не будет стоять столь остро. В частности, предлагается обязательная специальная двухлетняя подготовка кандидатов на должность судьи, внедрение тестовой формы сдачи экзаменов, проведение конкурсного отбора на замещение вакантных должностей.

Подытоживая вышесказанное, следует отметить, что некоторые практические шаги относительно реформирования системы правосудия уже осуществлены. Следующим шагом должно стать принятие отмеченных выше законов и реализация положений на практике.

— Государственное и частное имущество сегодня «растаскивается» посредством судебных исков, в которых зачастую отменяются постановления правительства. Не пора ли создать действенную систему, которая бы эффективно защищала государственные интересы? И второй вопрос в продолжение темы. Насколько эффективно защищает Минюст интересы государства в международных судах?

— С целью надлежащего представительства интересов государства в заграничных органах юрисдикции в 2002 году принят указ Президента Украины № 582 от 25.06.02 г., которым утвержден Порядок осуществления защиты прав и интересов Украины в урегулировании споров и рассмотрения в заграничных органах юрисдикции дел при участии иностранного субъекта и Украины.

В соответствии с положениями этого документа Минюст обеспечивает представительство интересов государства в случаях предъявления исков к Украине, а также если Украина предъявляет иски к иностранным субъектам в заграничных органах юрисдикции. Этим делом занимается Управление представительства интересов государства в международных и иностранных судах, созданное в 2003 году.

В том же году к государству Украина было подано 12 исков, суммы требований которых составляли приблизительно 200 млн. долл., в 2008 году — уже 16 исков иностранных субъектов к Украине на сумму свыше 1,5 млрд. долл. В течение 5 лет существования системы обеспечения представительства интересов государства в заграничных органах юрисдикции было выиграно 9 дел, а 2 закончились заключением мирового соглашения.

Кроме того, Украина не выплатила ни копейки по решениям заграничных органов юрисдикции. Более того, по иску «Дженоа металл терминал» к Фонду госимущества Украины и ООО «Цермет» в госбюджет были возвращены по решению суда 78 тыс. евро, а по иску компании «Норск Гидро» апелляционным судом Швеции нашей стране вернули 20 млн. долл.

«Антикоррупция» в действии

— Известно, что Минюст намеревается создать «сельский нотариат», чтобы жители сел и поселков могли пользоваться услугами нотариусов. Но ведь нотариусы не будут работать бесплатно, а у сельских жителей нет денег, чтобы оплатить услуги. Каким образом вы собираетесь решить эту проблему?

— Финансирование мероприятий, направленных на создание и содержание нотариальных контор в сельской местности и в отдаленных населенных пунктах (обеспечение их надлежащими помещениями, охраной, необходимой мебелью и оргтехникой, специальными бланками, подключением к действующим в системе Минюста единым реестрам), предусматривается как за счет государства, так и за счет местных бюджетов.

Органы местного самоуправления самостоятельно будут определять объем средств, которые могут выделить из местных бюджетов на содержание нотариальных контор. За свои услуги нотариусы будут брать госпошлину в размере, установленном действующим законодательством, и эти средства будут направляться в местные бюджеты. Вопрос введения платы за дополнительные услуги правового и технического характера, с целью обеспечения надлежащего функционирования нотариальной конторы в сельской местности, будет решаться органами местного самоуправления.

Следует отметить, что внедрение концепции создания сельского нотариата влечет за собой внесение изменений в Законы Украины «О нотариате», «О местном самоуправлении в Украине», а также «О государственной пошлине». Это можно будет сделать в процессе подготовки законопроекта «О внесении изменений в Закон Украины «О нотариате» к второму чтению — в случае одобрения его парламентом в первом.

— Кабмин 5 июня 2008 г. подтвердил правомочность аннулирования Министерством охраны окружающей природной среды специального разрешения о пользовании недрами в пределах Прикерченского участка, предоставленного предыдущим правительством офшорной компании «Венко Прикерченская Лтд». Компания «Венко» считает, что ее лишили лицензии незаконно. Насколько с юридической точки зрения было правомочно решение Минприроды Украины?

— Вопросы правомерности принятия государственными органами исполнительной власти тех или иных решений не входят в компетенцию Минюста, который проводит правовую экспертизу относительно проектов нормативно-правовых актов и осуществляет их государственную регистрацию в случае принятия.

Проблемы, возникающие при заключении, выполнении и прекращении действий соглашений о распределении продукции, а также правоотношения относительно использования недр, регулируются специальным законодательным актом — законом «О соглашениях о распределении продукции» (дальше — Закон), в частности ч. 1 ст. 17.

При этом право пользования недрами во время выполнения соглашения о распределении продукции может быть ограничено, временно запрещено (остановлено) или прекращено Кабмином в том случае, если возникает непосредственная угроза жизни и здоровью людей или окружающей среде в порядке, предусмотренном таким соглашением (ч. 2 указанной статьи Закона).

Таким образом, соответствующие решения уполномоченных на то органов исполнительной власти, связанные с заключением соглашения между Кабмином и компанией «Венко інтернешнл лімітед», должны приниматься в пределах норм, определенных Законом.

— 17 июня состоялась встреча специалистов Минюста Украины с сотрудниками Минюста Канады, во время которой обсуждались вопросы, касающиеся реализации проекта преодоления коррупции в Украине. Насколько эффективным было это мероприятие и в чем суть вышеуказанного проекта?

— Обе стороны отметили плодотворное сотрудничество во время реализации «Проекта по контролю над коррупцией в государственном секторе», который финансировался Агентством международного развития Канады (CIDA) и реализовывался Минюстами Украины и Канады в течение 1999—2004 гг.

В рамках этого проекта были проведены аналитические исследования, определившие масштабы коррупции в государстве. Они в свою очередь послужили основой для подготовки концепции преодоления коррупции в Украине «На пути к добропорядочности» и пакета антикоррупционных законопроектов: «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения».

В продолжение сотрудничества по указанному вопросу в апреле 2005-го Минюст Украины обратился в CIDA с просьбой предоставить финансирование и экспертную помощь в реализации проекта по преодолению коррупции.

В результате договоренностей стартовал новый канадско-украинский проект «Общая оперативная группа «Антикоррупция». В нем будут участвовать МВД и Генпрокуратура. Со своей стороны группа международного развития Минюста Канады предложила приобщить к процессу реализации проекта в качестве партнера Харьковский институт прикладных гуманитарных исследований.

Нынешний визит представителей Минюста Канады был связан с детальным планом имплементации проекта. Во время встречи обсуждались возможные направления относительно имплементации рекомендаций ГРЕКО (группа государств по борьбе с коррупцией — Авт.), последующих изменений в законодательстве, необходимых в случае принятия антикоррупционного пакета законопроектов, одобренного ВР Украины в первом чтении, внедрения антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и изучения опыта других стран, а также подготовки новой долгосрочной государственной антикоррупционной стратегии и привлечения к ней внимания общественности.

Кроме того, проект будет включать и образовательное направление, которое предоставит возможность организовать учебу госслужащих и работников правоохранительных органов касаемо антикоррупционной политики, международных стандартов в сфере преодоления коррупции. Во время встречи обе стороны выразили надежду, что во время реализации нового проекта будут достигнуты конкретные практические результаты.

Задолжал — из Украины ни шагу

— Минюст разработал проект закона «О внесении изменений в Закон Украины «Об обращении граждан», позволяющий людям обращаться в органы государственной власти и организации всех форм собственности не только устно или письменно, но и через интернет. С чем связана такая инициатива, учитывая тот факт, что интернет в нашей стране по своему развитию значительно уступает той же Европе?

— Как свидетельствует мировой опыт, одним из основных направлений развития законодательства демократического государства должно быть закрепление правовых механизмов реализации гражданами конституционных прав по вопросу обращений в органы госвласти и органы местного самоуправления. Министерство юстиции является сторонником идеи постепенного внедрения электронного управления во всех сферах общественных отношений и считает, что граждане для реализации своих прав могут пользоваться интернетом.

Согласно законопроекту обращения с использованием сети интернет должны содержать электронную подпись (ч. 1 ст. 6 закона «Об электронных документах и электронном документообороте»). Это прежде всего обосновывается тем, что электронная подпись обеспечит возможность идентифицировать автора обращения, что, в свою очередь, позволит предотвратить послание анонимных обращений.

Это, конечно, в какой-то мере затрудняет электронное общение граждан с властными структурами, поскольку в нашей стране пока что не так уж много аккредитованных центров сертификации ключей, предоставляющих услуги электронной цифровой подписи, к тому же бесплатно работать они не будут. Но, с другой стороны, люди имеют право обратиться в тот или иной госорган как письменно, так и устно.

— Министерство юстиции намерено ограничить выезд за границу граждан, уклоняющихся от исполнения судебного решения. Но ведь действующее законодательство разрешает Госпогранслужбе не выпускать таких людей из страны. Чем обоснована подобная инициатива Минюста?

— При нарушениях любых конституционных прав или личных интересов физическое или юридическое лицо обращается в суд или в другие государственные правозащитные органы в расчете на то, что государство защитит их от неправомерных действий и поможет восстановить нарушенные права и законные интересы.

Однако на этом защита прав, свобод и интересов граждан не заканчивается. Решение суда еще нужно исполнить. Именно на этом этапе возникают проблемы, которые сводят на нет высокие конституционные гарантии и реализацию судебных решений, подрывают авторитет власти, а также имидж государства. Поэтому на современном этапе развития Украины как правового государства вопрос исполнения судебных решений является достаточно актуальным.

Как свидетельствует практика, в процессе исполнения государственной исполнительной службой (ГИС) судебных решений распространенным явлением является уклонение должника от выполнения своих обязательств. В частности, в условиях нестабильного экономического и социального положения некоторые люди выезжают за пределы страны в поисках стабильного заработка или же вообще на постоянное местожительство. Среди этих эмигрантов очень часто оказываются лица, которые имеют долги и относительно которых в органах ГИС находятся исполнительные документы.

В связи с этим в процессе принудительного исполнения решений появилась проблема, которая нуждается в дополнительном межведомственном урегулировании. Определенные меры предохранительного характера на данном этапе уже приняты. В соответствии с общим письмом Минюста и администрации Госпогранслужбы от 27.05.2008 г. «Относительно внедрения единого порядка применения государственными исполнителями некоторых норм действующего законодательства», лица, имеющие невыполненные обязательства, наложенные на них судебными решениями, и являющиеся должниками в исполнительном производстве, по представлению госисполнителя могут быть ограничены в праве выезда за границу, при этом загранпаспорт подлежит изъятию.

Таким образом, соответствующее постановление суда направляется госисполнителем в администрацию Госпогранслужбы Украины, согласно которому отмеченные лица вносятся в список, находящийся на особом контроле. На этих людей в дальнейшем распространяется ограничение относительно пересечения границ Украины. Если должник расплатится, то на основании соответствующего постановления госисполнителя Госпогранслужба даст ему добро на выезд из страны.