| Микола Оніщук: «Рада може працювати і без коаліції, однак всупереч конституційній ідеології» |
Міністр юстиції України Микола Оніщук дав інтерв’ю «ПіК України», в якому прокоментував юридичні аспекти процесу формування нової коаліції, дав оцінку ухваленим Радою законам і колізії, що склалася у зв’язку з подвійним громадянством.
- Нова парламентська коаліція ще не сформована. Немає жодної гарантії, що вона буде створена у відведений Конституцією термін. Який статус матиме парламент, якщо коаліції до 16 жовтня створено не буде, а Президент Раду не розпустить?
- Не входячи в питання доцільності, бо це буде суб’єктивна оцінка, зауважу, що Конституція України, дійсно, допускає можливість існування ситуації, коли Верховна Рада України не зможе сформувати коаліцію, а її повноваження у зв’язку з цим не будуть припинені. Конституція не передбачає, що у такому випадку парламент є неповноважним. Іншими словами, це означає, що Верховна Рада залишатиметься єдиним органом законодавчої влади. Відтак, може здійснювати відповідні повноваження, які передбачені в Конституції, зокрема, ст. 85. Основне із таких повноважень – це творити закони.
Разом з тим, слід зазначити, що парламент у такому стані не перебуває в органічності із змістом конституційно-правових приписів і конституційної ідеології щодо організації влади в Україні. Відповідно до неї, за результатами виборів, у парламенті формується більшість, яка утворює уряд. В нашому випадку уряд, створений коаліцією, яка припинила свою діяльність, продовжує працювати.
Наразі, у зв’язку з розпадом коаліції уряд формально-юридично не є зв’язаним виконанням програми діяльності коаліції, окрім усього іншого - не існує і схваленої в парламенті програми діяльності уряду. За умови, якщо б така програма діяльності була проголосована, то уряд би продовжив діяти в рамках імперативів, визначених цією програмою. За звичайних конституційно-правових умов уряд мав би керуватися не тільки програмою діяльності уряду, а і програмою діяльності коаліції, яка є обов’язковим атрибутом, складовою творення тієї чи іншої коаліції.
- Очевидно, що у випадку дострокового припинення повноважень президент має видати відповідний указ. Наразі виникає питання: чи може орган, повноваження якого припинені, їх здійснювати?
- Це риторичне запитання. Опоненти такому поглядові можуть зауважити про те, що в системі органів державної влади діє принцип безперервності здійснення влади. Разом з тим, добре відомо, що цей принцип не застосовується, коли парламент перебуває, припустимо, на канікулах. Опоненти можуть зауважити також, що можуть виникнути ситуації надзвичайного техногенного чи екологічного характеру, які викличуть необхідність скликання Верховної Ради. В ряді країн це вирішується тим, що президент на цей час скликає парламент.
- З огляду на те, що українські парламентарі не надто воліють дотримуватися коаліційної угоди, чи не вважаєте Ви за доцільніше, щоб подібні угоди стали законом, аби чітко зафіксувати відповідальність за його невиконання?
Насправді, Конституція України передбачає механізм трансформації політичної волі коаліції, яка фіксується коаліційною угодою, в нормативно-правову площину. Маю на увазі програму діяльності уряду. Її розробка і внесення передбачене Конституцією і законом про Кабінет міністрів України. Оскільки ця програма, що природно, має ґрунтуватися на положеннях коаліційної угоди, будучи схваленою у парламенті відповідною постановою, така програма діяльності набуває характеру правового акта.
Я вважаю, що коаліційна угода має залишатися документом політичного виміру, оскільки він підписується політичними силами. До того ж він є строковим. Тобто пов’язує політичні сили політичними зобов’язаннями на певний період їхньої діяльності до того часу, поки існує коаліція.
- Але ж між коаліційною угодою і програмою діяльності уряду немає чіткої юридичної прив’язки.
- Програма діяльності уряду має грунтуватися і відтворювати зміст коаліційної угоди, яка у свою чергу, відтворює зміст виборчих програм партій. Я думаю, це той випадок, коли є намагання заповнити вакуум політичної культури актами нормативного характеру. Разом з тим, я вважаю, що слід діяти не у спосіб унормування актів політичного змісту, а радше розвивати політичні відносини, піднімати рівень політичної культури.
Парламент уже котрий рік фактично «провалює» голосування щодо скасування недоторканності депутатів, хоча це було однією з головних передвиборчих обіцянок блоку НУНС і частиною коаліційної угоди. Між тим, існує досі не імплементоване рішення, ухвалене на референдумі 2000 року про скасування відповідного положення Конституції, а також рішення КС, яке визнає рішення референдуму нормами прямої дії. Чи можливе скасування недоторканності саме шляхом набуття чинності рішення восьмирічної давнини?
Україна наближається до ухвалення конституційного рішення щодо скасування чи, принаймні, суттєвого обмеження обсягу депутатської недоторканності. Наразі, зовсім нещодавно було оголошено рішення Конституційного суду, де відповідні положення законопроекту про внесення змін до Конституції щодо скасування депутатської недоторканності (ст. 80 Основного закону) були визнані такими, що відповідають вимогам статей 157-158. Як добре відомо, наявність висновку Конституційного суду є неодмінною складовою початку процедури внесення змін до Конституції. Це означає, що тепер є відкритою дорога до попереднього схвалення парламентом України відповідних змін до Основного закону, які стосуються скасування (суттєвого обмеження) недоторканності.
Я припускаю, що в парламенті, у зв’язку з розглядом цього законопроекту, може відбутися додатково дискусія щодо цього правового рішення. Адже не секрет, що внесеними на розгляд Радою змінами, по суті, пропонується скасувати депутатську недоторканність як таку, навіть коли ідеться про можливість затримання, чи арешту народного депутата.
Зазвичай, за більш усталеною європейською традицією – парламентарі дійсно є доступними для процедури кримінального переслідування. Разом з тим, коли ідеться про вибір такої міри запобіжного заходу, як тримання під вартою, що унеможливлює роботу парламентаря у сесійній залі, то саме для цього необхідно отримати згоду парламенту. Це більш м’який варіант прийняття рішення у цій царині. Одразу зауважу, що особисто я вважаю за потрібне врахувати європейський досвід. Тобто допустити можливість кримінального переслідування народного депутата на загальних засадах. Єдиною гарантією депутатської діяльності могла б слугувати згода українського парламенту у випадку необхідності тримання депутата під вартою. В усіх інших питаннях народні депутати мають жити, діяти і відповідати на загальних підставах.
- На Вашу думку, прийняття яких із нагальних законопроектів може постраждати внаслідок політичної кризи, тобто стати предметом політичних торгів?
- Це законопроекти системи правосуддя, які стосуються кримінальної юстиції, боротьби з корупцією, нотаріату, адвокатури, державної виконавчої служби. За всіх умов атмосфера, яка сьогодні є у парламенті, не дозволяє розраховувати на прийняття основоположних законів. Таких, як новий Кримінально-процесуальний кодекс, акти по боротьбі з корупцією та оновлені закони про статус суддів та судоустрій. Тому що всі вони потребують консолідації політичної волі, якої немає.
Разом з тим, як це не дивно, інколи така ситуація іде на користь процесу. Прикладом цього може бути випадок ухвалення парламентом змін до закону про нотаріат. Тобто, коли були витребувані для розгляду політично - інертні законопроекти. Зазвичай, у таких умовах саме вони мають певні переваги, і можуть бути ухвалені із числа багатьох законів, які є лобістськими, або несуть політичну складову.
- Парламент ухвалив новий Регламент Верховної Ради у формі «окремого акту», тобто знову всупереч вимогам Конституції. Які механізми чи гарантії могли б запобігти зловживанню правом законодавчим органом?
- На жаль, маю констатувати, що цей юридичний пінг-понг, який демонструють парламентарі стосовно Регламенту Верховної Ради, не до честі ані депутатам, ані країні. Конституційний суд у своєму рішенні вказав, що Регламент має бути ухвалений у формі закону. Лише за таких умов правотворча діяльність парламенту набуде відповідної легітимності. КС також визнав тимчасовий регламент неконституційним. Він у своєму рішенні №11-РП від 19 травня 2004 року вказав, що недодержання порядку роботи Верховної Ради України, встановленого Конституцією і Регламентом, унеможливлює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні.
Йдеться про те, що зволікання із прийняттям Регламенту як закону ставить під сумнів легітимність актів, що ухвалюються Верховною Радою. Я думаю, що ця тема найближчим часом буде більш прискіпливо вивчена.
- А хіба зараз вона не може бути предметом спекуляцій?
- Що стосується рішення Верховної Ради про схвалення Регламенту у формі так званого «окремого акту», то з точки зору юридичної сили це нічого не змінює. Тому, що парламент України приймає або закони, або підзаконні акти. Якщо документ не є законом, то все інше є підзаконним актом, незалежно від його назви: декрет, акт, маніфест, звернення тощо. Це не змінює юридичної сили, природи акта, як підзаконного. На жаль, парламент останнім часом не рухається в напрямку юридичної чистоти ряду рішень, що ним ухвалюються.
- Верховна Рада України прийняла зміни до законів про Кабмін, про слідчі комісії. Проте одразу пролунали заяви про їх невідповідність Основному закону. Наскільки це відповідає дійсності?
- Думаю, ті депутати, які є авторами законопроектів, свідомі того, що вони мають ознаки неконституційності. Мотивацією ухвалення цих законів було намагання обмежити повноваження глави держави, аби отримати певні конкурентні переваги з огляду на ситуацію, яка склалася в країні. В питаннях чистоти правового поля не може бути ні політичного торгу, ні чогось іншого, що знаходиться за рамками конституційно-правових конструкцій.
До повноважень Верховної Ради України не належить ухвалювати кандидатуру прем’єр-міністра за поданням коаліції, а тільки за поданням президента. Це ж стосується права призначення т.в.о. голови Служби безпеки тощо. Цим правом парламент не можуть наділити жодні закони.
Це ж стосується і закону про слідчі комісії. Відповідно до нього, цим комісіям надається право здійснювати діяльність, яка є прерогативою виконавчої влади, тобто правоохоронної. Іншими словами, орган парламенту отримує більше прав, ніж має сам парламент. У позиції міністерства і в позиції президента немає ніякої політики. Це той випадок, коли закони вийшли за межі конституційного правового поля. Як міністр, тут я буду безкомпромісним. І ніякі натяки окремих народних депутатів про те, що внесуть подання про моє звільнення, мене просто не цікавлять.
- Кілька тижнів тому у Верховній Раді з’явилися законопроекти щодо підняття прохідного бар’єру на парламентських виборах (зокрема, законопроект Терьохіна). Наскільки юридично бездоганна подібна ініціатива?
- З моєї точки зору, вона знаходиться у правовому полі. Є право парламенту встановлювати прохідний бар’єр. Разом з тим, це той випадок, де може з’явитися юрисдикція Конституційного суду на предмет того, а який бар’єр можна вважати таким, що не порушує права людини, захищені Конституцією? Наприклад, якщо парламент встановить прохідний бар’єр на рівні 20 чи 30%. Так, Конституційний суд не може встановлювати прохідний бар’єр, але має захистити конституційну ідеологію.
- Якими Ви бачите шляхи виходу з колізії, яка склалася щодо подвійного громадянства, коли громадянин України не може бути позбавлений громадянства, але, між тим, набуває одне чи декілька громадянств інших держав всупереч Конституції?
- Україна, як держава, у своїх взаєминах з цими громадянами не визнає інше громадянство, крім українського. Іншими словами, громадянин України, який мешкає у Севастополі, не може вимагати до себе відношення як до іноземця, якщо він має російський паспорт. Це стосується всіх питань. І пенсійного забезпечення, навчання, освіти тощо. Тобто держава Україна не бере до уваги, що він також є громадянином іншої держави. Тому ці особи повинні знати, що наявність російського чи іншого громадянства не дає їм ніяких імунітетів, в тому числі правом на захист на тій підставі, що вони також є громадянами іншої держави.
- Але хто ж відмовиться зберігати захист з боку української держави, та ще й отримати, приміром, захист від Росії?
- Юридично на території України громадяни України, які мають ще й інше громадянство, можуть розраховувати на підтримку лише України. Все інше – ці питання регулюють міждержавними угодами. Іншими словами, ці громадяни не можуть апелювати за захистом до іноземної держави. А іноземна держава не має публічних і юридичних можливостей здійснювати будь-які заходи в межах української юрисдикції, оскільки Україна не визнає подвійного громадянства.
- Можливо, в Конституції варто чіткіше прописати відповідну норму, щоб не було подвійних її прочитань?
- З одного боку, світ рухається до множинності громадянства. Світ стає відкритим (наприклад, Євросоюз), і належність до громадянства тієї чи іншої країни, по суті, не обмежує громадян Євросоюзу у вільному пересуванні. Проте, з огляду на цілий комплекс завдань, які необхідно вирішити Україні, на нинішньому етапі, вважаю, що єдине громадянство є більш доцільним. Це відповідає суті тих викликів, які має вирішити нація, суспільство. Можливо, з часом буде доцільно повернутися до питання подвійного громадянства, але не зараз.
| На попередню сторінку |
