| Адаптація законодавства до стандартів ЄС: підсумки п'ятирічного шляху |
27 листопада Верховна Рада України затвердила Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Символічно, що жоден народний депутат не проголосував проти. Таким чином український парламент продемонстрував, що законодавчий орган України на ділі реалізує євроінтеграційні пріоритети нашої держави.
Після набрання чинності Програма стане системоутворюючим законодавчим актом, який визначатиме основні параметри поступового входження вітчизняної правової системи в європейський правопорядок. Це дає підстави озирнутися на пройдений шлях та підбити певні підсумки. Питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу постало перед нашою державою після підписання 14 червня 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС). Невдовзі після того, як 1998 року ця рамкова угода набрала чинності, Україна почала створювати інституційний механізм адаптації та формувати нормативно-правову базу для послідовної та ефективної реалізації цього важливого вектора правової реформи. Нагадаємо хронологію створення в Україні адаптаційного механізму.
Вже в рік набрання чинності УПС Президент України затвердив своїм указом Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу, в якій наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС визнано одним з основних пріоритетів інтеграційного процесу. Того ж року Кабінет Міністрів України визначив механізм адаптації законодавства України до законодавства ЄС, в якому координування процесу у виконавчій гілці влади покладалось на Міністерство юстиції України, при якому створювалась Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР).
На початку 1999 року Указом Президента України "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" на Міністерство юстиції України було додатково покладено функції з планування роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та контролю за її здійсненням. Того ж 1999-го року уряд схвалив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС.
2000-го року Президент схвалив своїм указом Програму інтеграції України до Європейського Союзу, в якій визначено найважливіші напрями адаптації в коротко-, середньо- та довгостроковій перспективі. Тоді ж для координації діяльності органів державної влади з питань забезпечення входження України до європейського правового простору та гармонізації законодавства України з нормами та стандартами Європейського Союзу при Президентові України, зі статусом консультативно-дорадчого органу, створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (НРПА).
Не можна оминути увагою також затвердження 2000-го року Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, в якому вперше було виписано механізм превентивного моніторингу розроблюваних центральними органами виконавчої влади проектів законів, актів Президента та уряду на їх відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу.
Таким чином, на початку 2001 року було сформовано нормативно-правову базу та інституційний механізм адаптації (на жаль, цей механізм не охоплював Верховну Раду України, оскільки перший "адаптаційний" закон український парламент прийняв набагато пізніше - лише у листопаді 2002 року). Відтоді на виконання Указу Президента "Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу" уряд почав розробляти й затверджувати щорічні плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які й нині є головним інструментом адаптації.
Водночас зі створенням національного адаптаційного механізму, вироблялась двостороння база співробітництва в сфері адаптації. На четвертому засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, яке відбулось 26 червня 2001 року, наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС було визнано одним з пріоритетів співпраці.
На Копенгагенському саміті Україна-ЄС, що відбувся 4-го липня 2002 року, Україна задекларувала намір розробити План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах. Цей документ має визначити погоджену з ЄС послідовність здійснення адаптації у пріоритетних сферах та надати процесу чіткі часові рамки.
Таким чином, у 2003-ій рік Україна увійшла з чималим доробком та власним баченням перспектив у сфері адаптації. Це підтверджується, зокрема, оцінкою наших п'ятирічних зусиль як на національному, так і на двосторонньому рівні, яку було дано наприкінці 2002-го та в березні 2003-го року. Йдеться про схвалену Верховною Радою України 21 листопада 2002 року Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та затверджену співголовами Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС Спільну доповідь щодо виконання УПС. Обидва документи констатують, що в Україні створено організаційну структуру та правову базу для адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, а також відзначають помітний прогрес у цій сфері.
Водночас Україна і не думала почивати на лаврах. Достатньо переглянути цьогорічне Послання Президента до Верховної Ради, в якому питанням адаптації присвячено окрему тематичну доповідь, аби переконатися, що попри досягнутий прогрес, на найвищому політичному рівні існувало чітке розуміння, що попереду в нас - більша частина шляху інтеграції в спільний європейський правопорядок.
Наважимося охарактеризувати 2003 рік як переламний у сенсі критичного осмислення досвіду адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, набутого впродовж п'яти років від часу набрання чинності УПС, реформування створеного в Україні адаптаційного механізму, формулювання стратегії адаптації. Це пов'язано з низкою об'єктивних та суб'єктивних факторів. Тут слід зупинитися на основних з них.
По-перше, 18 грудня 2002 року набрав чинності Закон України "Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу", який зобов'язав уряд в дуже стислі строки забезпечити розробку проекту Загальнодержавної програми адаптації. До роботи над підготовкою проекту Програми були залучені провідні фахівці центральних органів виконавчої влади, представники депутатського корпусу, наукові установи, аналітичні центри, а також кращі українські експерти в сфері європейського права та їхні закордонні колеги.
По-друге, 11 березня 2003 року Європейська комісія оприлюднила Повідомлення "Ширша Європа - сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами", в якому запропонувала принципово новий формат взаємовідносин із сусідніми державами, зокрема з Україною. Перше прочитання Повідомлення викликало в Україні негативну реакцію, оскільки нашу державу поставили в ньому на один щабель з країнами, котрі не мають перспективи і не прагнуть стати членами Європейського Союзу. Однак трохи згодом, коли анонсована Євросоюзом концепція взаємовідносин з сусідніми країнами була сприйнята як факт, ми піддали її прискіпливому аналізу, аби щонайповніше і найефективніше використати закладені в Повідомленні нові перспективи та можливості співпраці.
По-третє, зобов'язавшись розробити за підтримки ЄС План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у пріоритетних сферах, український уряд почав активно шукати найефективнішу концепцію та адекватний формат цього документа. Відтак, було проведено низку консультацій з Європейською комісією, в результаті яких сторони погодились, що Плани-графіки матимуть формат двостороннього документа і будуть розроблені в усіх сферах, визначених статтею 51 УПС. Водночас між сторонами виникли серйозні розбіжності в концептуальному баченні параметрів документа. В цій дискусії Українській стороні потрібно було або погоджуватись з концепцією Планів-графіків, запропонованою від імені Європейської комісії проектом технічної допомоги "Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства (UEPLAC)", або оперативно сформулювати та запропонувати ЄС альтернативне бачення основних параметрів документа.
Приємно констатувати, що Українська сторона виявилась готова до цього виклику і вже на Ялтинському саміті Україна-ЄС, який відбувся 7 жовтня 2003 року, не лише запропонувала Європейському Союзу проект Меморандуму між урядом України та Європейською комісією щодо Планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах, а й надала для опрацювання модельний План-графік адаптації в сфері фінансових послуг, підготовлений у форматі, передбаченому проектом Меморандуму.
Попри те, що "Ширша Європа" не містить адекватних відповідей на низку наших сподівань, ми маємо сприйняти її як факт, як офіційну концепцію Європейського Союзу, в рамках якої він будуватиме свої відносини з сусідніми державами і зокрема з Україною.
Вже сьогодні зрозуміло, що "Ширша Європа" відкриває перед Україною принципово нові, порівняно з УПС, перспективи співпраці з Євросоюзом. І не лише співпраці, оскільки в Повідомленні чітко й недвозначно визначені рамкові умови економічної інтеграції до ЄС сусідніх країн. Така інтеграція передбачає, зокрема, перспективу одержання частки на внутрішньому ринку ЄС. По суті, в рамках "Ширшої Європи" Європейський Союз готовий іти у розвитку взаємин зі своїми сусідами, а отже і з Україною, до найглибшої економічної інтеграції, яка не передбачає хіба що участі сусідніх країн в роботі інституцій Об'єднаної Європи.
Також слід звернути увагу на нову термінологію, вжиту Європейською комісією у Повідомленні. Якщо в УПС йдеться про наближення законодавства України до законодавства (legіslatіon) Співтовариства, що може сприйматись та тлумачитись як досягнення певної текстової відповідності законодавчих актів, то в "Ширшій Європі" як орієнтир для "вирівнювання" національних правових систем держав-сусідів називається acquіs communautaіre - основа правопорядку ЄС.
Нагадаємо, що вперше в Україні термін acquіs communautaіre в офіційний обіг увів Президент України в Програмі інтеграції України до ЄС. У цьогорічному Посланні Президента до Верховної Ради стратегічною метою адаптації названо досягнення правовою системою України (включаючи правову культуру, доктрину, судову та адміністративну практику) відповідності вимогам, що висуваються Європейським Союзом до держав, які прагнуть приєднатися до нього або, іншими словами, прийняття в повному обсязі acquіs communautaіre.
Показово, що, розвиваючи стратегію, запропоновану Президентом України, Кабінет Міністрів в проекті Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу фактично запропонував парламенту законодавчо закріпити стратегію та національний механізм прийняття acquіs communautaіre, що має на меті повну інтеграцію України в європейський правопорядок, а відтак і досягнення відповідності одному з основних критеріїв вступу в ЄС. Сьогодні ми можемо з почуттям глибокого задоволення констатувати, що парламент підтримав урядову ініціативу.
Повертаючись до аналізу "Ширшої Європи", бачимо, що Україна виявилась готовою до запропонованого Європейською комісією нового формату співробітництва в сфері адаптації національного законодавства держав-сусідів до acquіs ЄС і спромоглась оперативно сформулювати адекватну відповідь на нього.
На останньому саміті Україна - ЄС, який відбувся 7 жовтня 2003 року в Ялті, ми запропонували Європейському Союзу таку модель співробітництва, за якої сторони спільно визначають конкретні цілі адаптації та здійснюють моніторинг виконання поставлених завдань.
Наше бачення Планів-графіків адаптації у пріоритетних сферах, запропоноване Європейській стороні у проекті Меморандуму між урядом України та Європейською комісією щодо планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства ЄС у пріоритетних сферах, розвивало закріплену в "Ширшій Європі" тезу про доповнення, у разі потреби, стислих Планів дій "детальнішими планами співробітництва по кожному сектору". На жаль, на запропонований Україною алгоритм підготовки, реалізації та моніторингу виконання Планів-графіків адаптації досі відсутня офіційна реакція з боку Європейського Союзу.
Тут ми торкаємось проблеми, якою переймаємося вже тривалий час, - це недостатня ефективність проектів технічної допомоги в сфері адаптації, які працюють в Україні. Безумовно, технічна допомога, що надається Україні міжнародними організаціями та країнами-донорами, сприяє реалізації стратегічного курсу нашої держави на європейську та євроатлантичну інтеграцію. Ми поважаємо правила та процедури, згідно з якими ця технічна допомога надається. Водночас з прикрістю маємо констатувати, що нерідко проекти технічної допомоги, які діють в Україні, виявляються мовби "річчю в собі". Вони недостатньо пристосовані до українських реалій, через що результати їхньої діяльності не в повному обсязі виправдовують сподівання та кошти, витрачені на їхнє фінансування.
Пам'ятаємо, що технічна допомога мусить сприяти насамперед досягненню тих цілей, які в рамках стратегічних домовленостей з донорами визначає Україна. Отож, проекти техдопомоги мають стати гнучкішими, пристосованими до українських умов та цілком орієнтованими на реальні потреби беніфіціаріїв проектів.
Однак попри всю важливість порушеної проблеми, основний тягар адаптації завше лежатиме на українських інституціях - головним чином на органах державної влади та відповідних урядових установах. Саме тому сьогодні ми маємо нагальну потребу створення потужного "адаптаційного" центру, який би здійснював науково-експертний, аналітичний, інформаційний та методологічний супровід адаптації законодавства України до acquіs ЄС на загальнонаціональному рівні.
Фактично, заснування такого центру почалось з ініціативи Міністерства юстиції України створити на базі Центру порівняльного права та Центру перекладів актів європейського права єдиний Центр європейського та порівняльного права. Пропозицію в травні 2003 року підтримав Кабінет Міністрів України.
Нарешті, вінчає наполегливу річну працю всіх суб'єктів адаптації у непростому 2003 році затвердження Верховною Радою України Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Із прийняттям цього акту докорінно змінюється роль парламенту в адаптаційних процесах. У єдиному законодавчому органі врешті-решт запроваджено чіткий і дієвий механізм запобігання проходженню через парламент - без чіткого, насамперед економічного обгрунтування необхідності їх прийняття - законопроектів, що суперечать acquіs communautaіre. Не менш важливим є запровадження особливої процедури розгляду законопроектів, розроблених на виконання Загальнодержавної програми адаптації. Такі законопроекти, як особливо важливі, розглядатимуться парламентом у першочерговому порядку.
Насамкінець не можна оминути увагою освітню сферу, оскільки якщо ми не виплекаємо в наших освітніх закладах гідну плеяду "євроінтеграторів", якщо не дамо кожному школяреві принаймні засадничі знання про Європейський Союз, марними будуть усі наші євроінтеграційні зусилля.
Щодо вищих навчальних закладів, то протягом 2003 року одразу в декількох провідних правничих школах України створені кафедри європейського права, і таким чином покладено початок систематичним академічним студіям у цій перспективній і актуальній для України сфері.
Водночас нерозв'язаною на сьогодні залишається проблема післядипломної освіти кращих випускників українських правничих шкіл у провідних європейських університетах. Так, наша молодь студіює європейське право в Європі, однак студіює вона його коштом різноманітних стипендій, які надаються приватними та іноземними благодійними фондами, після чого або залишається працювати в європейських країнах, або повертається в Україну і обслуговує приватний бізнес. В цій ситуації Кабінетові Міністрів було б доцільно запровадити 10-20 щорічних урядових стипендій для найталановитіших молодих українських правників з метою післядипломного навчання в кращих європейських правничих школах.
Звичайно, всі окреслені вище ініціативи потребують адекватного фінансування адаптації насамперед з Державного бюджету України.
Підсумовуючи сказане, можна зазначити, що загалом Україна вже сформувала стратегічне бачення, інституційний механізм та нормативно-правову базу адаптації. Основними інструментами в цій сфері безумовно мають стати Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та Плани-графіки адаптації у пріоритетних сферах. Програма визначає мету, основні терміни, інституціональний механізм адаптації, а також засади її фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення, Плани-графіки - алгоритм взаємодії з Європейським Союзом, конкретні цілі та заходи, які здійснюватимуться впродовж року. Щорічні плани заходів з виконання Програми мають, на підставі закріпленого в Програмі інституційного механізму, конкретизувати строки та визначати конкретних виконавців передбачених Планами-графіками заходів.
Сподіваємось, що цей принципово новий механізм адаптації, розроблений цього року, вже наступного доведе на практиці свою ефективність.
Василь МАРМAЗОВ, заступник міністра юстиції України;
Геннадій ДРУЗЕНКО, в.о. директора Центру європейського та порівняльного права
| На попередню сторінку |