Процеси реформування системи прописки стосуються всіх, хто проживає на території України.

Для більшості з нас прописка – це система, в умовах якої ми виросли та жили і обмежувальний вплив якої на економічне і приватне життя не міг бути непоміченим жодним з громадян.

Дозвіл на проживання всередині країни (прописка) має свою історію. Вона бере початок в практиці обмежувальних заходів Російської імперії і на той час слугувала засобом регулювання росту міста, обмеження розселення певних категорій людей в залежності від їх етнічного походження, релігійних переконань, судимості тощо.

Паспортна система колишнього СРСР була запроваджена постановою ЦВК і РНК СРСР "Про встановлення єдиної паспортної системи по Союзу РСР і обов\’язковій прописці паспортів"від 27 грудня 1932 року з метою регулювання потоку сільського населення до міст, контролю над пересуванням населення всередині країни в міліцейських, військових та інших цілях. Прописка стала однією з умов функціонування тоталітарного радянського режиму.

У наступний період радянської доби система прописки розвивалася таким чином, щоб пристосуватися до змін у міграційній динаміці і до вимог плануючих органів, але у своїй основі вона зберігалася у недоторканій формі аж до її зміни в 1974 році.

З 1974 року паспорт став основним документом посвідчення особи на всій території СРСР для всіх радянських громадян у віці від 16 років. Власники паспортів повинні були отримувати від місцевого відділу внутрішніх справ дозвіл на проживання (прописку) і, таким чином, право мешкати та працювати у відповідній місцевості, а також мати доступ до багатьох інших соціально-економічних процесів. Будь-який період перебування, довший за три дні, в будь-якому місці країни вимагав реєстрації у місцевому відділі внутрішніх справ. Простої реєстрації було досить для тимчасового перебування терміном до півтора місяців, але після цього необхідно було виписуватися з попереднього місця постійної реєстрації з одержанням штампу про виписку і наново реєструватися (отримувати прописку) у новому місці. Причому прописка могла бути постійною чи тимчасовою. Прописка у вигляді штампу у внутрішньому паспорті, надаючи громадянам відповідні права, видавалася не у формі процедури використання права, а у дозвільному порядку – за розсудом начальника місцевого відділу внутрішніх справ.

У такий спосіб радянська влада могла здійснювати жорсткий контроль за пересуванням населення.

Переважна більшість соціальних допомог також була пов’язана з пропискою. Це прямо порушувало права людини і громадянина, які передбачені Загальною декларацією прав людини (стаття 13), Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (стаття 12), Конвенцією про захист прав і основних свобод людини та Протоколом № 4 до неї, іншими міжнародно-правовими актами, Конституцією України.

Слід зазначити, що система прописки, якщо б вона існувала як форма обліку населення, не обмежувала б вибір людиною місця проживання і не була порушенням законодавства України, загальновизнаних міжнародних норм про права людини.

Саме дозвільність у системі прописки, існування якої закладено у пункті 27 Постанови Ради Міністрів СРСР № 677 від 28 серпня 1974 року і виконання якої передбачалось неопублікованими інструкціями Міністерства внутрішніх справ, призводила до обмежень прав людини. Живучість цієї системи була обумовлена також і економічними негараздами.

Внутрішньополітичною рушійною силою багатьох законодавчих ініціатив в Україні стала нова Конституція 1996 року.

Правам, свободам, обов`язкам людини і громадянина присвячено цілий розділ Основного закону. А статтею 33 Конституції України гарантується кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, що встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

Відповідно до статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина, засади регулювання демографічних та міграційних процесів визначаються виключно законами України.

Таким чином Конституція започаткувала реформування інституту прописки в Україні, як необхідної умови розвитку демократії та верховенства права.

Рішенням Конституційного Суду України від 14 листопада 2001 р. № 15-рп/2001р. (справа щодо прописки) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 10 жовтня 1994 р. № 700, щодо прописки (виписки) відповідно до якого паспортна служба органів внутрішніх справ використовувала як загальне правило дозвільний порядок вибору фізичною особою місця проживання.

Враховуючи зазначене вище Рішення постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 № 13 внесено зміни до підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, відповідно до яких паспортна служба організовує в межах компетенції роботу, пов\’язану з оформленням і видачею паспортних та інших документів, реєстрацією та обліком громадян за обраним ними місцем проживання, здійснює контроль за виконанням громадянами і посадовими особами правил паспортної системи.

Отже, в даний час фізична особа, яка на законних підставах перебуває (проживає) на території України, має право зареєструватися на території України по місцю перебування (проживання), а органи внутрішніх справ не мають права чинити будь-які перешкоди.

Для цього необхідно створити механізм, насамперед правовий, реєстрації фізичних осіб, які на законних підставах перебувають на території України. У законодавстві не повинно бути норм, які можуть забороняти реєстрацію або встановлювати обмеження (відсутність родинних зв\’язків, встановленої норми житлової площі тощо).

Кожна держава значною мірою зацікавлена в тому, щоб мати інформацію про те, які особи проживають або перебувають в певному населеному пункті. Ця інформація постійно необхідна органам паспортної та міграційної служби, податковими органам, судам тощо.

В даний час в Україні можливі два варіанти реформування інституту прописки. Перший – це створення системи єдиного державного реєстру. Такий принцип поширений у багатьох державах Європи і є достатньо простим: кожному мешканцю країни необхідно надати певну інформацію про себе у органи державної реєстрації. Насамперед, це - ім\’я, прізвище, місце і дата народження, сімейний стан та юридична або фактична адреса, за якою цю особу можна знайти чи послати повідомлення. Решта інформації надається за бажанням. Подальше пересування по країні нічим не обмежено. Другий варіант вирішення даної проблеми більш жорсткий – фактичне полегшення "радянської" прописки. У цьому випадку органи МВС реєструють фізичну особу за місцем проживання.

Слід зазначити, що Конституційний Суд України у згаданому Рішенні (справа щодо прописки) наголосив на тому, що Верховній Раді України доцільно прискорити прийняття закону з питань реалізації встановлених статтею 33 Конституції України прав і свобод.

На розгляд Верховної Ради України внесено низку проектів Законів України щодо зміни відносин, пов`язаних з інститутом прописки.

Один із них - це проект народного депутата О.Задорожного "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання" (реєстр. № 1089-1).

В проекті розкрито зміст (1) свободи пересування та (2) вільного вибору місця проживання - це означає (1) можливість громадянина України, іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, (2) вільно та безперешкодно переміщатися в межах території України та самостійно обирати місце постійного проживання чи місце тимчасового перебування в межах України.

Проект визначає випадки і підстави обмеження свободи пересування та вільного вибору місця проживання. Свободу пересування та вільний вибір місця проживання може бути обмежено за територіальною ознакою (наприклад: в прикордонній смузі, на територій військових об\’єктів, на приватних земельних ділянках за відсутності згоди їх власника) або щодо певних категорій осіб (наприклад: осіб, які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі, осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом).

Проектом передбачено захист цих свобод та відповідальність за порушення Закону.

Аналогічні підходи передбачені законопроектом "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", внесеним народним депутатом України О. Зарубінським (реєстр. № 1089), який 28.11.02 взятий Верховною Радою України за основу та має бути доопрацьований з урахуванням положень проекту Закону О.Задорожнього, пропозицій інших суб’єктів права законодавчої ініціативи.

Суть законопроекту полягає у тому, що свобода пересування та вільний вибір місця проживання в Україні має забезпечуватися шляхом реєстрації осіб за місцем їхнього постійного проживання, яка здійснюється органами реєстрації актів громадянського стану Міністерства юстиції України.

Заяву про реєстрацію особа повинна подати протягом одного тижня з дати переїзду на нове місце постійного проживання. Проектом не передбачається надання жодних документів або дозволу для реєстрації, крім заяви особи.

Таким чином дозвільний порядок прописки пропонується замінити реєстрацією, яка носить повідомний характер.

Також слід звернути увагу на проект Закону України "Про порядок реєстрації фізичних осіб за місцем проживання", внесений народними депутатами України О. Бандуркою, В. Мойсиком (реєстр. № 2206-1 від 25.09.02).

Предметом правового регулювання цього проекту Закону є визначення засад запровадження і проведення реєстрації фізичних осіб за місцем проживання з метою забезпечення передбачених Конституцією України їх прав і обов`язків.

Проект Закону встановлює обов`язок фізичної особи зареєструватися, а органів реєстрації – здійснити реєстрацію; за проживання без реєстрації передбачена відповідальність, яка встановлюється законодавством.

Проектом Закону визначено принципи ведення Державного реєстру та передбачено, що функції реєстрації фізичних осіб за місцем проживання у передбачених законопроектом випадках здійснюють: територіальні органи Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб; дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном; представники Державного комітету у справах охорони державного кордону України.

Разом з тим, слід зазначити, що згідно з Висновком № 190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо вступу до Ради Європи Україна зобов’язалась передати реєстрацію фізичних осіб, які перебувають до країни або від’їжджають їх неї, Міністерству юстиції України і законодавче закріплення зазначеної функції за Міністерством юстиції України свідчитиме про послідовне і неухильне виконання взятих перед Радою Європи зобов’язань.

Указом Президента України від 11 січня 2002 року № 12 "Про заходи щодо реєстрації фізичних осіб" з метою ліквідації інституту прописки та необхідністю забезпечення реєстрації фізичних осіб доручено розробити проект Закону України "Про порядок реєстрації фізичних осіб за місцем проживання". Відповідно до Указу на період до прийняття відповідного постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.03 № 35 затверджено "Тимчасовий порядок реєстрації фізичних осію за місцем проживання". Даний порядок визначає механізм реєстрації та зняття з реєстраційного обліку фізичних осіб за місцем проживання.

Реєстрація передбачає внесення до паспортного документа та адресно-довідкової картотеки, яку веде уповноважений орган (органи МВС), відомостей про місце проживання фізичної особи.

Громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, у разі зміни місця проживання зобов\’язані подати для реєстрації у 10-денний строк після прибуття на нове місце проживання документи відповідним житлово-комунальним підприємствам.

Зняття з реєстраційного обліку здійснюється на підставі заяви фізичної особи (починаючи з 15-річного віку), запиту уповноваженого органу за новим місцем проживання особи, рішення суду (про позбавлення права власності на житлове приміщення або права користування житловим приміщенням, визнання особи безвісно відсутньою або померлою), свідоцтва про смерть.

Досвід застосування цього порядку допоможе знайти оптимальні шляхи впровадження реєстрації фізичних осіб для закріплення їх в законі.

Свобода пересування і вільний вибір місця проживання є важливою гарантією свободи особистості, умовою її професійного та духовного розвитку.

Остаточна ліквідація інституту прописки в Україні стає необхідною умовою для розвитку політичних, соціальних та економічних реформ. Якщо держава вважає за необхідне зберегти обов`язкову систему реєстрації громадян, то це повинна бути система, запроваджена зрозумілим і чітким, опублікованим законом, за яким громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, зможуть реалізувати гарантовані Конституцією України свободу пересування і вільний вибір місця проживання.

Директор Департаменту
конституційного та
адміністративного законодавства О. М. Семьоркіна